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Towla 24

El viaje de las oscuras procuradurías a las deseadas fiscalías

abril 29, 2021

La honradez y su antagónica, la impunidad, han sido temas centrales de la dietario pública de nuestro país desde hace décadas. La escazes de proveer una mejor honradez penal que genere seguridad ciudadana, que castigue correctamente a quienes cometen un delito y que no produzca falsos culpables es uno de los grandes reclamos de la sociedad.

Fue ciertamente esa exigencia la que condujo a la maduro transformación de la honradez que hemos conocido en nuestro país. Nos llevó a producirse de un maniquí de honradez penal inquisitivo a uno acusatorio de corte verbal, lo que constituyó uno de los esfuerzos de política pública más ambiciosos y más complejos que hemos emprendido en México.

Adentro de ese proceso, a principios de 2014 se aprobó una reforma a la Constitución de importancia caudal. Se modificó el apartado A del artículo 102 para, entre otras cosas, sentar las bases de la reestructuración del Tarea Manifiesto Federal a fin de hacerlo compatible con el Sistema de Jurisprudencia Penal Acusatorio. Con ello, se dispuso la creación de una institución autónoma, dotada de personalidad jurídica y patrimonio propios: la Fiscalía Normal de la República (FGR).1

A partir de ahí, pasaron cuatro largos primaveras para que, por fin, fuese aprobada la Ley Orgánica de la FGR: el ‘fondeadero’ procesal para el origen de esta nueva institución, un proceso que contó un comitiva infrecuente por parte de la sociedad civil, la institución y las autoridades de todos los niveles de gobierno. Al final, se apostó por una profunda transformación de paradigmas, reglas y prácticas en la búsqueda de mejores resultados2.

Así inició la transición de la PGR a la FGR, proceso que, paulatinamente, se ha ido replicando en las entidades federativas. De hecho, hoy la gran mayoría de los gobiernos locales ya cuentan con fiscalías generales, enfrascadas igualmente en este proceso de transición, y sólo Herido California Sur, Hidalgo y Tlaxcala conservan procuradurías, a la antigua manera.

Ese cambio de procuradurías a fiscalías no es un simple cambio de nombre. Constituye una transformación sustantiva de las funciones que desempeña el Tarea Manifiesto en la investigación de los delitos; un cambio radical en la dialéctica y dinámica de las relaciones entre los operadores, y la incorporación de nuevas formas en las que se relacionan las instituciones y el sistema en su conjunto, con la ciudadanía. Sobre todo, se proxenetismo de tres cosas:

  1. Investigación. Mejorar de forma sustancial la forma en que se investigan y procesan los fenómenos criminales, lo que implica dejar de hacerlo como si se trataran de casos aislados y sin relación alguna entre sí, para producirse a investigarlos como los fenómenos criminales complejos que positivamente son, y que tanta violencia, dolor y daño han causado a la sociedad.
  2. Servicio Civil de Carrera. Instaurar un definitivo servicio civil de carrera que no permita la designación de personas sin perfiles idóneos en los cargos de tarea notorio o fiscal; que otorgue a los designados estabilidad en el empleo e incentivos de crecimiento profesional y, muy especialmente, que les dé autonomía técnica en su desempeño ordinario.
  3. Gobernanza. Implementar mecanismos de transparencia, rendición de cuentas y de verdadera billete ciudadana en el quehacer ordinario de las fiscalías.

Estos tres utensilios, aunque no son los únicos, sí son los más importantes y los que reflejan de mejor forma la correcta transición de procuradurías a fiscalías.

La pregunta que hay que hacernos ahora es cómo va ese gran proceso de transformación; esto es, cómo va la transición de las oscuras procuradurías alrededor de las sanas y renovadas fiscalías que tanto deseamos.

Para dar respuesta, en marzo de 2019 dimos a conocer, desde México Evalúa, el documento De PGR a FGR: Lineamientos alrededor de la Transición,3 el cual aporta los utensilios concretos que deben ser incluidos en la planeación, diseño y ejecución de esta transformación. Con colchoneta en él, propusimos el Maniquí de Evaluación de la Transición (MET)4, el cual sentó las bases metodológicas para analizar y evaluar el proceso de transformación de procuradurías a fiscalías en México. Se proxenetismo de una metodología que toma como colchoneta los lineamientos mínimos para el diseño institucional, el maniquí de investigación y las condiciones que se requieren satisfacer para que una Fiscalía opere adecuadamente. Es un aparato flexible, que permite analizar los procesos de transición a la luz de estándares y puntos de aparición deseables, pero siendo sensible a la temporalidad bajo la cual es evaluado cada aspecto y a la progresividad que se averiguación observar en los procesos.

Así pues, el año pasado aplicamos por primera vez esta metodología y publicamos el estudio De PGR a FGR: Observatorio de la transición 2019,5 que ofrece la primera evaluación de la transición de la antigua PGR alrededor de la renovada FGR. En ese entonces, nuestro objeto de estudio fue una FGR con un fiscal recién notorio que, ya sea intencionalmente o sólo por inercia, daba los primeros pasos alrededor de esa transición tan deseada por toda la sociedad.

Sin entrar en detalles respecto de todos los puntos evaluados y que pueden ustedes consultar en el documento completo, podemos proponer que, en 2019, en el índice de “Transformación” la FGR obtuvo un avance del 20.8%, y en el de “Resultados” del 14.5%, para demorar a un avance total de 18.9%, o sea, casi un 20% de avance en su proceso de transformación (que, completo, representaría el 100%). Este porcentaje, aunque puede parecer ínfimo, ya permitía observar los primeros pasos de una institución que, hasta ese momento, parecía querer transformarse y tomar rumbo en la dirección correcta.

Pues aceptablemente, este pasado miércoles 28 de abril, presentamos la segunda impresión de este trabajo, que ahora titulamos De procuradurías a fiscalías: Observatorio de la transición 2020.6 Evaluamos por segunda vez el proceso de transición de la Fiscalía Normal de la República y, adicionalmente, tuvimos la oportunidad de evaluar igualmente el proceso de la Fiscalía Normal de Jurisprudencia de la Ciudad de México.7 ¿Y qué fue lo que encontramos? El venidero tablero, donde desglosamos los atributos a evaluar, lo resume…

Para nuestra sorpresa, en el transcurso de un año, la Fiscalía Normal de la República no sólo no avanzó, sino que retrocedió de forma abrupta y vertiginosa. Hoy va en reversa. Prácticamente en todos los rubros evaluados, a excepción de uno, tuvo disminuciones en su porcentaje de avance y, lo que es peor, no se ven señales de que esto pueda cambiar en un futuro cercano.

Por ningún costado vimos que la Fiscalía estuviese buscando la forma de transfigurar su visión sobre cómo investigar y perseguir los delitos y fenómenos delictivos en el país. Por el contrario, observamos un esfuerzo enérgico de involución, plasmado en la nueva Ley Orgánica de la FGR, avalada por la propia Fiscalía y que, en los próximos días, casi de seguro será aprobada trágicamente por el Congreso de la Unión.

La nueva ley, por un costado, plasma la matanza de los controles democráticos y la billete ciudadana, como el designación directo de fiscales especializados por parte de la Fiscalía Normal y la concentración de poderes sin controles internos o externos. Por otra parte, en oficio de la investigación de fenómenos delictivos, delinea un maniquí de investigación penal que contraviene las prácticas internacionales, al establecer la autoridad jerárquica del fiscal militar con respecto a todos los operadores (tema que puede afectar su independencia operativa, así como la investigación de los delitos). Asimismo, cancela la planificación de las investigaciones y el observación del contexto como herramientas imprescindibles, y establece límites a los derechos de las víctimas en las distintas fases del proceso penal, lo que afecta el llegada a la información y su billete en el proceso. Finalmente, cancela la posibilidad de practicar el poder de seducción por parte de la FGR sobre casos de graves violaciones a los derechos humanos, cuyas investigaciones se realizan a nivel local8.

El Observatorio de la transición nos arrojó la fotografía de una FGR concentrada en combatir delitos en materia de armas de fuego (64%) y delitos contra la salubridad (15%). En objeto, en conjunto estos dos hechos delictivos representan casi el 80% de todos los casos que judicializó la FGR en 2019. Pero peor aún, ya que las carpetas de investigación iniciadas por la FGR disminuyeron, al producirse de 112,635 en 2018 a 98,285 en 2019 y, no obstante, el rezago de la institución aumentó del 66.3% al 71.7% en el mismo periodo. Es proponer, ahora la FGR está haciendo menos, y encima, tiene más rezago.

En este sentido, desde México Evalúa concluimos que no existe voluntad política por parte de la FGR para realizar la transición institucional; lo que hay es un retroceso en el proceso de transformación. Los pocos avances que se habían acabado para acercarse a un maniquí de Fiscalía se han revertido, y la operación se vuelva a unir más a la dialéctica de una Procuraduría.

Ahora aceptablemente, a diferencia de la FGR, en la Fiscalía Normal de Jurisprudencia de la Ciudad de México (FGJ-CDMX) pudimos ver avances consistentes, derivados del hecho de que esta Fiscalía sí realizó un importante esfuerzo de planeación para ‘salir’ la transición, y de que ha emprendido diversas acciones tendientes a encaminarla. Veamos su tablero…

Al aplicarle nuestra metodología, la FGJ-CDMX alcanzó un avance de 35.2% en 2020, lo que resulta trascendental y la coloca en el camino correcto.

Observamos un importante cambio en el entendimiento del rol de la Fiscalía, cuyo objetivo ya no es sólo conquistar una persecución penal frente a un sentenciador sino, sobre todo, dar atención al conflicto social. El control de planeación que se llevó a término al interior de la FGJ-CDMX para conquistar una exitosa transición es muy amplio, arduo y albarca múltiples dimensiones y áreas institucionales, y aunque todavía no se ve reflejado en el presupuesto ni en la estructura programática, representa una buena maña que podría ser replicada por otras fiscalías que se encuentran en este mismo proceso. Incluso es ajustado proponer que, en militar, se observa un sólido esfuerzo por conquistar la autonomía política de la persona titular de la FGJ-CDMX y de la institución, a través de las múltiples etapas para la selección de los candidatos y su designación.

Finalmente, hay que destacar la transigencia de esta la Fiscalía tópico a la billete ciudadana, lo cual se ve reflejado tanto en el rol que, en los hechos, le ha concedido a su Consejo Ciudadano previsto en ley, como en su disposición para la realización de este tipo de evaluaciones por parte de la sociedad civil.

En presencia de la desgana y cerrazón de la FGR, nuestras esperanzas están puestas en las fiscalías locales. En México Evalúa queremos que casos como el de la FGJ-CDMX continúen en la ruta correcta y se conviertan en referente. Esperamos que así suceda.

* Mara Gómez es coordinadora del software de Jurisprudencia de @mexevalua.

 

 

 

1 Diario Oficial de la Alianza (D.O.F) del 10 de febrero de 2014. Acondicionado aquí.

2 La iniciativa con Tesina de Decreto se presentó desde el 12 de abril de 2016, pero fue aprobada hasta dos primaveras a posteriori. D.O.F. del 14 de diciembre de 2018.

3 México Evalúa, De PGR a FGR: Lineamientos alrededor de la Transición, México, 2019. Acondicionado aquí.

4 El Maniquí de Evaluación de la Transición (MET) se encuentra acondicionado aquí.

5 México Evalúa, De PGR a FGR: Observatorio de la Transición 2019, México, 2019. Acondicionado aquí.

6 México Evalúa, De procuradurías afFiscalías: Observatorio de la Transición 2020, México, 2021. Acondicionado aquí.

7 A este evento nos acompañaron la diputada federal Pilar Ortega, Ana Lorena Delgadillo, directora de la Fundación para la Jurisprudencia y el Estado Tolerante de Derecho, Gabriela Ortiz Quintero de Fortis Consultores y Luis Daniel Vázquez del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. La presentación completa puede estar aquí.

8 Más información aquí.

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